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去年政府計劃推出銷售稅而進行公眾諮詢，因被市民強烈反對而終告收回，卻繼續就「擴闊稅基的其他方案」諮詢市民意見。日前，財政司司長公佈諮詢文件的最後報告，指「市民……普遍認同現時香港的稅基狹窄」，為日後開徵新稅留下一條尾巴。不過，筆者認為「香港稅基狹窄」這個說法極有問題。

政府○○年委任「稅基擴闊的新稅項事宜諮詢委員會」，委員會委託畢馬威會計師事務所研究香港的稅基。該公司提交《稅基研究報告》（畢馬威報告），結論說「以國際標準來說，香港的稅基非常狹窄」，自此，「香港稅基窄」便有了依據。可是，畢馬威報告的論據並不客觀，甚至可以說是偏頗。


報告無提差餉稅基闊


報告比較了香港與經合組織的稅制，指香港的收入遠低於這些國家、稅收只來自幾種主要稅項、過份依賴與物業相關的稅收和非稅收如賣地及投資收入，所以認為香港的稅基太窄。報告尤其強調香港沒有一般性的銷售稅，是稅基窄的原因之一。其實，銷售稅的稅基雖然比薪俸稅闊，但很多政府會豁免食物和必需品；政府提出的方案，也豁免金融服務、住宅物業買賣、慈善及非牟利團體的稅收，而豁免越多，稅基便越窄。遺憾的是，畢馬威報告並沒有指出，香港已有稅基廣闊的稅收：差餉。差餉的稅基闊──比銷售稅的稅基還要闊──因為差餉沒有豁免機制，即使公屋、自住甚至空置的物業也要繳納差餉。除非政府徵收人頭稅，否則，無論是銷售稅還是其他新稅，稅基不可能比差餉更闊。由此證明，香港的稅基其實不窄。筆者同意報告所指，政府收入是否足以應付開支，是衡量稅制是否廣闊的其中一個條件。可是，報告只比較不同國家的收入，卻沒有比較開支。香港的收入遠低於經合組織成員國，單比較收入，容易得出香港要擴闊稅基的結論。但香港的開支，大約只及經合組織成員國的一半。收入雖然少，惟過去廿多年香港大部份時間有盈餘。相反，既有銷售稅，收入又多的「萬稅」經合組織成員國，很多有長期而嚴重的赤字，可見財政是否穩健與稅種多寡、稅基闊窄，無直接關係。香港稅種少、稅率低，但財政極為穩健。


經合組織也挺物業稅


筆者認為，只看收入去衡量香港稅基窄並不恰當，因為徵稅的目的，是應付開支。如果忽略香港對公帑的真正需要，而單是追求收入與其他國家看齊，可能出現一方面收入遠超開支而用不完，另一方面稅收令市民不勝負荷的情況，兩者都不理想。至於依賴來自物業的稅收是否不健康，則屬見仁見智，難有定論。顧問報告認為物業稅收波動嚴重，是令政府收入波動的原因，所以依賴物業稅收並不健康。不過經合組織一份報告卻看到物業稅的好處，指「物業稅的稅基固定……是難以逃稅的稅種」，而且「物業稅收一般來說較容易預測」，更建議成員國地方政府，增加物業稅佔收入的比例，可見意見並不一面倒。況且，過去幾年香港物業價格波動，是因為樓市泡沫爆破，而這或多或少與過渡期間土地供應受限所致。政府控制所有土地供應，只要供應能因應需求調整，便不應出現嚴重的樓市泡沫，也不應再有樓價下跌八成的現象。


政府不應據此開新稅


畢馬威報告只說了故事的一面，報告忽略了很多能證明香港稅基沒有問題的事實。當然，筆者不是說畢馬威公司不專業。曾蔭權當時任財政司，見九八至九九年度有財赤，病急了藥石亂投，成立一個政府專責小組和這個委員會，「證實」香港「有結構性財赤」和「稅基窄」，好讓政府開徵銷售稅，政府根本不想了解事實。


如果「香港稅基窄」只是政府在象徵銷售稅的諮詢完結時，讓官員有下台階的用語，或者並無不可，因為日後的政府可以完全推翻這個說法。但是，若政府以此為基礎開徵新稅，這場由政府自編、自導、自演的「皇帝的新衣之香港稅基窄」，終有一日會被人揭穿皇帝原來沒有穿衣服。


同刊於2007年6月18日蘋果日報

陳鑑林　立法會議員

　香港的財政收入從來都是與經濟發展成正比的，當經濟興旺時，政府稅收便會相應增多；當經濟進入衰退周期時，政府收入相應減少。為振興經濟，政府便應推行各種減稅、援助等措施，協助香港渡過經濟寒冬，直到經濟轉好時庫房收入自然再次恢復，這是香港一貫的經濟發展周期，亦是一個健康正常的發展周期。香港的財赤是周期性的，不是結構性的，那末開徵銷售稅為政府擴闊財源的理由便站不住腳了。

　香港稅基的問題，不是橫空出世，而是早已存在的問題，不過在早幾年開始炒得熱烘烘，原因在過去幾年，由於經濟持續低迷，政府財政連年赤字，不僅危及到政府的收入，更影響國際對於香港經濟的信心。為此特區政府便主動提出本港稅基狹窄的問題，以及就擴闊稅基和開徵新稅：包括銷售稅的需要而進行多次諮詢，但社會主流意見一直反對開徵銷售稅。

銷售稅是針對香港稅收不穩定

　政府開徵銷售稅一個最重要的原因，亦差不多是唯一的原因，就是香港稅基狹窄，影響政府的穩定收入，對香港未來發展不利。而最近政府將加多一個註腳，就是銷售稅是為了迎接香港人口急速老化的挑戰以及提高本港競爭力的最佳方法，可見銷售稅主要是為了解決香港稅收不穩定的問題。

稅基狹窄與財赤無直接關係

　好的，我們本港稅基的問題，真的是狹窄嗎？本港的稅收中的確較為偏重利得稅和薪俸稅兩項直接稅。繳交薪俸稅的人數亦只佔勞動人口百分之三十七，比例跟日本及美國比率超逾百分之八十完全不可比。這樣看來香港稅基是真的狹窄。但是否不利於香港呢？就以財赤為例，政府在2002年時指出，在結構性原因影響下，即使經濟恢復正常增長，公共財政赤字仍然會出現，甚至會惡化。我們看看數據發現香港經濟進入增長周期時，財赤便馬上消失了，根據政府現時的預計，06-07年度將錄得56億元綜合盈餘，並會在未來5年逐步增加至326億元。未來盈餘會漸次提高，這表示什麼，這表示香港的財赤是周期性的，不是結構性的，稅基狹窄與財赤沒有直接的關係。

香港的財政收入與經濟發展成正比

　既然香港沒有結構性的財赤問題，那末要為政府擴闊財源的理由便站不住腳了。香港的財政收入從來都是與經濟發展成正比的，當經濟興旺時，政府稅收便會相應增多，於是儲備便會愈來愈豐厚，動輒過千億。當經濟進入衰退周期時，政府收入相應減少，而且為振興經濟，政府便應推行各種減稅、援助等措施，協助香港渡過經濟寒冬，直到經濟轉好時庫房收入自然再次恢復，這是香港一貫的經濟發展周期。亦是一個健康正常的發展周期。

開徵銷售稅無助香港經濟發展

　但如果我們開徵銷售稅後，表示我們經濟好時多收一點稅，可能問題不大，但當進入經濟衰退期時，卻仍然繼續徵稅，無異對經濟雪上加霜，市民百上加斤，並且不符合經濟發展周期，對於香港的經濟未必有利。當然財政司可能恐怕政府的儲備不夠渡過下一次的經濟寒冬，但究竟要多少才夠，一千億二千億還是更多，沒有人知道，那我們究竟要有多少儲備呢？另外我們不要忘記香港尚有幾千億的財政儲備，如果香港的儲備都不夠的話，世界很多國家城市早已破產了。

　其實稅制就像一個人的肥瘦，不是肥一定好，也不是說瘦小的一定代表營養不良，要緊的是看他身體是否健康，只要身體健康肥一點或瘦一點又有什麼相干。(文匯論壇)

(本文原載《香港經濟日報》, 2001-08-27。(編輯打標題為: 「徵消費稅 中下層雪上加霜」) )

由前任財政司司長指示成立的「稅基廣闊的新稅項事宜諮詢委員會」上週發表諮詢文件，指香港現時的稅基狹窄，提出多項新稅項建議方案，包括最具爭議的消費稅。委員會會用兩個月時間諮詢市民意見，在年底前向財政司司長提交最後報告。

在公共政策的課題內，稅制的問題越發受到關注，不單是因為稅收是政府收入的最大來源，更由於稅制涉及政府的經濟發展策略，對所得分配更有重大的影響。香港政府一直只重視財政穩定，對稅制與社會經濟發展的關係卻避而不談。九十年代民間團體和立法局多次要求政府檢討稅制，都遭到財政司神經質地拒絕。因此，是次公開諮詢理應提供一個機會，讓社會各界對香港稅制的問題本質進行開放的討論。




擴闊稅基不是稅制改革

不過，從一開始整個稅制研究就無打算替香港現時稅制的問題作較完整的實況分析。綜觀整份諮詢文件，是假設「擴闊稅基」等同為「稅務改革」，主要論﹝數﹞據是所委託顧問公司進行的一項研究顯示，與經合組織成員國的「平均數」比較，香港的稅基較其他發達地區「狹窄」，即徵收的稅項數目少而徵收範圍也小。

該項研究並沒有解釋為何把「平均數」﹝而不是更多或更少﹞這個單一標準﹝而不是多樣化的指標﹞等同是「基準」，更重要是也沒有就香港與這些國家的稅制發展過程相互比較，及交代類比時的背景條件是否恰當。

香港並無退休或失業的社會保險制度，也不向資產的增值徵稅 (Capital Gains Tax)，股息和利息亦免稅，因此最有利於資本的累積，卻不利於中下階層的生活保障。另一方面，雖云「海外稅制的發展趨勢是減少對入息稅的依賴」，但經合組織成員國的利得稅水平、薪俸稅和個人入息稅的累進程度一直遠高於香港，但整體開支水平一般還在上升，需要透過增加間接稅去彌補各項往往最有利於富裕階層的減稅或豁免措施，故此「越來越倚重消費稅」也應該從這個脈絡去理解。

事實上，在加拿大、英國、澳洲和不少歐洲國家，近年增加採用增值稅(Value Added Tax) 的現象在民間社會和學術界也引起極大的爭論，最主要是由於低收入者較高收入者交出更多的收入份額去支付這些稅項，導致資源向富裕階層再分配。因此在引入新稅項時，必須先對整個稅制的公平性向國民交代。香港的貧富懸殊在這十多年間急劇惡化，較部份第三世界國家還要嚴重，而稅制卻無法發揮較大的所得分配作用：直接稅採用標準稅率，間接稅多年以來一直高達總稅收的四成，稅制對普羅市民已經非常不公平﹝中產階級更為富裕階層承擔了大筆稅款﹞。簡單地把一般消費稅「移植」入本港的做法，是對香港中下層市民的雪上加霜。




財政穩定掩蓋稅制不公

在維持現時低稅制的大前提下，諮詢文件羅列了多項擴闊稅基的方法，包括調高薪俸稅稅率或削減免稅額、調高利得稅稅率或物業印花稅、引入資產收益稅、利息稅、股息稅、對來自外地的收入課稅、海陸離境稅、工資和社會保障稅、人頭稅、消費稅及流動電話稅及招牌稅，然後根據經合組織認為的課稅原則、委會員的職權範圍和基本法，引用了多條聲稱獲「國際公認」的「良好稅制設計準則」去衡量各個建議的方案，包括中立性、公平性、成效、效果、明確簡單、靈活性、國際競爭力、稅收的穩定性，最後得出差不多除了消費稅外其他方案「整體上」都不大可行的印象。

筆者不清楚政策評估是否可以採取一種「計點數」的「斷斤秤」方法，但明顯地，委員會評估各個方案的可行性時，對取捨各個「準則」的優次缺乏交代，有引導市民投其所好之嫌。舉例來說，公平性與稅收的穩定性是一對有潛在衝突的原則﹝極端例子如人頭稅的稅基最廣闊，但最缺乏起碼的縱向公平﹞；又例如過份強調「中立」的稅制將會嚴重削弱稅收在推動社會發展﹝如歐洲社會近年便興起倡議透過各項「環保稅」去減低工商業活動對自然資源的依賴和消耗及刺激對勞工的需求﹞方面的功能。

這些準則之間或準則與社會目標之間的兩難，恐怕只有透過對本土的實況作較通盤的檢視才能有滿意的解決。但這正正是是次檢討的盲點。香港現時有嚴重的經濟結構失衡、貧富懸殊和環境污染問題，公共政策的目標應當如何？稅制應該如何配合？現時稅制有哪些問題？哪些需優先處理？上述這些準則在當前的社會處境下哪些有更重要的地位？有否更淩駕性的指標存在？這些都是在是次稅制檢討的議程中被排拒﹝也因而被合理化﹞的問題。對這些問題採「存而不論」的態度，說穿了不過是政府要掩飾保守的理財哲學，難怪是次「檢討」不但範圍狹窄，對市民似乎也欠缺說服力。